中央财政为农业生产撑起“保护伞” 主粮保险试点扩围至13个粮食主产省

农业保险是农业生产的“保护伞”、农民增收的“稳定器”。

7月6日下午，国务院政策例行吹风会介绍三大粮食作物农业保险政策扩面提标有关情况。吹风会再次明确，今年三大主粮完全成本保险和种植收入保险试点范围要从之前的6个粮食主产省份24个产粮大县，扩大到13个粮食主产省份500个产粮大县，覆盖粮食主产省份产粮大县总量的60%左右，并期待明年进一步扩大实施范围，覆盖13个粮食主产省份全部产粮大县。

2018-2020年三大粮食作物农业保险试点省份为内蒙古、辽宁、安徽、山东、河南、湖北省，在此基础上，今年新增河北、吉林、黑龙江、江苏、江西、湖南、四川省等7个粮食主产省份。

6月18日国常会审议通过了扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围的政策，6月24日，《财政部、农业农村部、银保监会关于扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围的通知》(后简称《通知》)正式印发，对试点补贴方案、保障水平、保险方案等作进一步规定。

中国农业科学院农业经济与发展研究所研究员钟钰在接受21世纪经济报道记者采访时表示，在国民经济中粮食的重要性和战略性不言而喻，去年年底、今年年初粮价上涨较快，农资随即较大幅度上涨，吞噬农民种粮收益，进而可能会影响其种粮积极性。

近期粮食相关议题被多次提及，包括部署粮食生产、追加200亿元一次性种粮补贴、发布强农惠农政策支持粮食生产、粮食保险等。其中仅扩大三大主粮完全成本保险和种植收入保险试点范围，就先后在今年中央一号文件、政府工作报告、5月和6月两次国常会等政策文件或会议中出现。

中国社科院农村发展研究所农产品贸易与政策研究室主任、研究员胡冰川告诉21世纪经济报道记者，与其他农产品相比，粮食是大田作物，近年来，三大粮食作物种植总量大幅增加，规模化水平不断提高，相关科学技术持续改进，为试点完全成本保险和种植收入保险提供较好的数据基础、事实基础和技术基础。

胡冰川指出，完全成本保险和种植收入保险向其他粮食作物和经济作物推广是未来发展的一大发展方向，但这并非朝夕之功，而是一个系统工程，相关改革配套措施还有待进一步完善和补充。

农业保险是农业生产的“保护伞”、农民增收的“稳定器”。甘俊摄

三年试点鼓励农民种粮积极性

财政部副部长邹加怡在国务院政策例行吹风会上表示，《通知》的核心内容是针对稻谷、小麦、玉米这三大粮食作物开展完全成本保险和种植收入保险，逐步覆盖13个粮食主产省份的所有产粮大县。

完全成本保险为保险金额覆盖直接物化成本、土地成本和人工成本等农业生产总成本的农业保险，主要功能是弥补主要自然灾害、重大病虫害等导致的损失，体现了农户的物权收益和劳动力收益。

种植收入保险为保险金额体现农产品价格和产量，覆盖农业种植收入的农业保险，其保险责任应涵盖农产品价格、产量波动导致的收入损失。

邹加怡表示，稻谷、小麦等价格没有完全放开的粮食作物，一般主要推行完全成本保险；玉米等由市场定价的粮食作物可以选择完全成本保险，或者是种植收入保险。具体采用哪种保险，可由相关省份和农户自主决定。

胡冰川指出，历史上我国关于口粮和饲料粮的政策一直存在差异，水稻、小麦属于口粮，玉米属于饲料粮，对水稻、小麦和玉米实施差别化粮食保险政策，体现了“谷物基本自给，口粮绝对安全”的粮食安全观。

胡冰川认为，农业生产逐步向专业化和规模化方向发展，必须尊重市场规律。农业生产中很多无法规避的自然风险可以通过承保解决，“承保不是政府托底或财政性干预，而是通过建立农业保险机制，由保险公司承载落实。通过保险将农业生产风险划分成几块，农户也承担一部分风险。”与之前分散的农业财政补贴相比，推广农业保险有助于将农业财政补贴体系化，集中力量办大事，提高农业生产效率。

2018年起，中央财政在内蒙古、辽宁、安徽、湖北、山东、河南6个粮食主产省份的24个主粮主产县开展为期3年的完全成本保险和收入保险试点。

21世纪经济报道记者从国务院例行吹风会获悉，3年试点期间，试点险种的亩均赔款高于直接物化成本保险95.5%，高于大灾保险22.8%，理赔金额约为农户自缴保费的12.2倍，大大鼓励了农民种粮的积极性。试点地区的三大粮食作物种植面积一共增加了38.28万亩。

中央财政支持三大主粮保险扩围

与前期小范围试点相比，就补贴方案而言，《通知》明确在省级财政补贴不低于25%的基础上，中央财政对中西部及东北地区补贴45%，对东部地区补贴35%。与2018年试点方案相比，明确省级财政补贴比例，中央财政对中西部及东北部的补贴力度增加5%。

钟钰认为，与三年小范围试点相比，今年扩大试点范围的同时，中央财政加大对农业保险的支持力度，对地方财政要求则相对较低。钟钰指出，这一方面体现出我国高度重视粮食安全，中央财政加大补贴力度，发挥兜底网作用；另一方面，与直接物化成本保险等相比，完全成本保险和种植收入险保障水平高，保费贵，增加地方财政投入会加重其经济负担。

邹加怡表示，商业保险具有大数定律，投保人数多，出险概率小，保险公司对小部分人进行理赔的同时能实现盈利。而受农业生产风险高，农民保险意识和保险意愿相对有限，农业保险组织经营效益相对不高等因素影响，农业保险具有特殊性，纯粹商业性农业保险缺乏财政支持很难持续。

就保障水平而言，《通知》明确两种保险保障水平不高于相应品种种植收入的80%，与2018年试点方案中“保险金额不得高于当年相应品种种植收入的85%”相比，上限有所降低。

钟钰指出，这一方面是基于过去三年小范围试点对保险保障程度经验的总结和调整，另一方面可能也有扩大试点会增加中央财政压力的现实情况考虑。

就保险方案而言，《通知》要求承保机构按照保本微利原则厘定保险费率，反映经营成本的综合费用率不高于20%，即在全部保费里面，保险公司用以覆盖其成本的费用不高于全部保费的20%。

财政部金融司司长王克冰在吹风会上表示，保本微利的目的是降本增效，保护农户利益。“因为这是有财政支持的，它是一项惠农政策，所以我们要把更多的资金用于向农户支付赔款。”

钟钰认为，保本微利同样适用于种粮农民，要适当赔付完全成本或收入，避免道德风险，造成社会资源浪费。钟钰指出，在粮食保险赔付过程中，有时会出现不按技术手段勘测受灾比例赔付，而通过种粮主体与保险公司之间不断博弈和妥协确定赔付额度的情况。

邹加怡说，近年来，中央财政不断加大农业保险支持力度，推动我国成为全球农业保险保费规模最大的国家。2020年中央财政拨给农业保险补贴资金285.39亿元，为1.89亿农户提供风险保障的规模实际达到了4.13万亿元，起到了巨大的杠杆作用，中央财政补贴资金的使用效果相当于放大了145倍。

我国农业生产地区自然地理条件差异大。胡冰川建议未来可以进一步创新农业保险的体制机制，除了推进现有农业保险外，还可以考虑互助保险等多元形态，从而增加农业市场保险主体，尤其是针对特定风险的共担模式，可以成为现有农业保险的积极补充。

农业保险是构建我国农业安全网的重要组成部分。胡冰川指出，要实现中国农业生产的长远发展，未来应当建立农业风险共担、生产决策自主的立体农业政策体系，除了农业保险，还应当综合运用监控、谈判、补贴、信贷等政策工具，共筑中国农业安全网。